Ambtelijk apparaat en gemeenteraad vertragende factoren. Herziening bestemmingsplan kan sneller

De nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) zorgt voor versnelling van procedures. Desondanks wacht de burger vaak nog te lang op een beslissing over zijn concrete en simpele bouwaanvraag als daar een herziening van het bestemmingsplan voor nodig is. De procedure loopt vooral vertraging op bij de vaststelling in de gemeenteraad. Ook met de voorbereiding binnen de gemeentelijke organisatie is veel tijd gemoeid.

Tot die conclusie komen Heinrich Winter van juridisch en bestuurskundig onderzoeks- en adviesbureau Pro Facto en Jur van der Velde van stedenbouwkundig bureau Buro Vijn. Met medewerking van de VNG onderzochten zij de lengte van de voorbereidingstijd en de gemiddelde duur van de totstandkoming van een gemeentelijk bestemmingsplan.
Procedures van een herziening van het bestemmingsplan naar aanleiding van een gericht verzoek om een bouwvergunning, nemen te veel tijd in beslag. Dat komt onder meer door de lange aanlevertijd van raadsstukken en door het feit dat gemeenteraden bij (te) veel stappen in de procedure betrokken willen zijn.

Raad
Heinrich Winter, hoogleraar aan de Rijksuniversiteit Groningen, stelt vast dat in vergelijking met de oude situatie, waarbij ruim vijftig weken stonden voor de vaststelling en goedkeuring van bestemmingsplannen, gelukkig veel is verbeterd. ‘Maar het kan zeker nog sneller als men de interne procedures slimmer hanteert en de totstandkoming van een herziening beter regisseert. Het duurt vaak twee maanden voor een herzieningsvoorstel bij de raad ligt. Daar valt winst te behalen door beter te plannen. De afdeling ruimtelijke ordening en raadsgriffie moeten beter communiceren en gezamenlijk plannen. Kijk van tevoren goed wanneer er een raadsvergadering is waar het herzieningsvoorstel behandeld kan worden. Is er dan ook daadwerkelijk ruimte op de agenda? Het is niet reëel een aanvrager van een bouwvergunning te laten wachten als er binnen de gemeente niet daadwerkelijk aan het bestemmingsplan wordt gewerkt.’
Hij vindt dat de raad zich ook alleen moet buigen over het ontwerpbestemmingsplan en niet ook over het voorontwerpbestemmingsplan of een startnotitie. ‘Het gaat maar om een simpele bouwaanvraag.’ Hij vraagt zich bovendien af of inspraak wel altijd nodig is als het gaat om een eenvoudig bouwplan in een klein gebied met weinig belanghebbenden. De Wro regelt de inspraak niet. Dat doen gemeenten zelf in hun inspraakverordening.

Casus
Aan het onderzoek deden 207 gemeenten mee. Ze kregen de casus voorgelegd van een aanvraag voor de bouw van twee woningen die niet in het bestemmingsplan past. Een simpele bouwaanvraag dus. Uit het onderzoek komt naar voren dat de totale formele procedure gemiddeld 25 tot 31 weken bedraagt. Sommige gemeenten halen het net, maar over het algemeen wordt de wettelijke termijn van 26 weken overschreden. Bovendien is deze termijn exclusief de voorbereiding, die ook nog eens 17 tot 23 weken bedraagt.

De aanlevertijd van gemeenteraadsstukken bedraagt bij veertien procent van de gemeenten negen weken of langer. Maar ook de voorbereiding van het ontwerpbestemmingsplan kost veel tijd. In die fase moeten gemeenten overleggen met andere overheidsinstanties om zo het ruimtelijk beleid af te stemmen.
Bijna negentig procent van de onderzochte gemeenten kiest bij een bouwaanvraag die in strijd is met het bestemmingsplan voor een bestemmingsplanprocedure. De gemeenteraad of raadscommissie wordt in de meeste gevallen bij het voorontwerp of het ontwerp betrokken. De overige gemeenten gebruiken als alternatief het projectbesluit (de oude artikel-19 procedure). De meeste daarvan hebben de bevoegdheid daarvoor in handen van B en W gelegd. De raad bemoeit zich er in dat geval niet mee.
Winter: ‘Veel gemeenten hebben voor het bestemmingsplan gekozen, omdat het projectbesluit, ondanks mogelijke tijdswinst, niet geliefd was. Dit valt te verklaren door de plicht die gemeenten hadden om na het projectbesluit een bestemmingsplan te maken en het risico dat ze liepen geen leges te mogen innen. Ook de beroepsprocedure duurt langer bij het projectbesluit.’

Positief
Een van de aanbevelingen uit het rapport is het bestemmingsplan positief te benaderen. Beschouw het bestemmingsplan als een ruimtelijk ordenend plan dat de uitgangspunten weergeeft en gebruik dat als het kader voor besluitvorming. Wat biedt het plan aan mogelijkheden? Het bestemmingplan is geen dictaat van allerlei dingen die niet mogen en die men vervolgens probeert open te breken.

Een tweede aanbeveling is de aanvrager zelf een gewijzigd bestemmingsplan te laten opstellen en aanleveren. Winter: ‘Wanneer een bouwaanvraag niet past, moet de gemeente het bestemmingsplan aanpassen. Dat kost tijd en de kosten zijn voor de indiener. De aanvrager van een simpel plan kan ook zelf een herziening of een nieuw bestemmingsplan maken. Dat kost hem ook iets, maar hij draagt dan wel zelf de verantwoordelijkheid. Een veel directere manier en de kosten liggen waar ze moeten liggen. Een gemeente huurt voor eigen plannen ook een stedenbouwkundig bureau in. Waarom zou een initiatiefnemer dat niet kunnen doen? Als hij op die manier een bijdrage kan leveren aan versnelling van de procedure lijkt dat een zeer aantrekkelijke optie. ’

De nieuwe Wro
De nieuwe Wro geldt sinds juli 2008. Achterliggende gedachte is overheden een wet te bieden die overzichtelijker, leesbaarder en eenvoudiger is en zorgt voor snellere procedures. De wet regelt de totstandkoming en wijziging van ruimtelijke plannen, visies, verordeningen en besluiten van gemeenten, provincies en het Rijk.

Als iemand een aanvraag voor een bouwvergunning indient die in strijd is met het bestemmingsplan, kan de gemeente kiezen voor twee opties: het bestemmingsplan herzien of een projectbesluit nemen.

De totale bestemmingsplanprocedure bedraagt maximaal 26 weken: zes weken ontwerpfase, twaalf weken voor de vaststelling door de gemeenteraad, twee weken voor de bekendmaking daarvan en zes weken voor het indienen van een eventueel beroep bij de Raad van State.

Wanneer de gemeenteraad een bouwaanvraag honoreert via een projectbesluit, neemt hij daarmee een aanloop op de aanpassing van het bestemmingsplan. De bepalingen uit het geldende bestemmingsplan blijven buiten toepassing voor zover het project hiervan afwijkt, zodat de aanvrager alvast met de bouwactiviteiten kan beginnen. In de regel dragen B en W hiervoor de verantwoordelijkheid, waarmee tijdswinst wordt geboekt omdat raadsbemoeienis wegvalt. Het bestemmingsplan moet wel binnen een jaar worden aangepast.

Met de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) wordt het projectbesluit onderdeel van de omgevingsvergunning. Drie kwart van de respondenten geeft aan dat deze wet geen invloed heeft op hun keuze voor een bestemmingsplanprocedure dan wel de procedure van de omgevingsvergunning.

De vraag is echter of dit na de Crisis- en herstelwet nog actueel is. Die laat namelijk de verplichting vervallen om na een projectbesluit nog een bestemmingsplan te maken. Ook het risico met de leges vervalt hierdoor. Hierdoor is het projectbesluit een interessanter instrument geworden en wordt het meer toegepast. Verwacht wordt dat dat steeds vaker gaat gebeuren. En dat zou zich onder de Wabo door kunnen zetten.

Het bestemmingsplan is en blijft echter een goed instrument om in te zetten. Wil het bestemmingsplan het winnen van de omgevingsvergunning, dan moeten de termijnen van het bestemmingsplan korter worden. Gemeenten hebben daarbij zelf veel in de hand. De Wro maakt snelle procedures mogelijk.

 

Aanbevelingen

  • Zorg voor snellere interne procedures.
  • Werk projectmatig met een duidelijke planning en duidelijke projectstappen.
  • Betrek de gemeenteraad alleen bij ontwerpbestemmingsplannen en laat de hele voorbereiding aan B en W over.
  • Differentieer de inspraak, verkort die of biedt geen inspraak.
  • Voer alleen overleg wanneer dat nodig is en stem de overlegtermijn af op de aard van het plan.
  • Genereer vanaf het begin draagvlak voor het plan om zienswijzen en beroepen te voorkomen.
  • Breng vanaf het begin alle belangen en waarden in beeld en ga hier op een heldere wijze mee om.
  • Maak optimaal gebruik van de mogelijkheden van digitalisering.
  • Benader het bestemmingsplan positief.
  • Laat de aanvrager zelf de wijziging van het bestemmingsplan opstellen en aanleveren.

Marten Muskee

  • VNG Postbus 30435 2500 GK Den Haag
  • 070-373 83 93